我国工程保证担保制度发展史

我国工程保证担保制度的推行

我国工程保证担保制度是在政策的持续推动下逐步发展起来的，国家政策先行、地方政策配套跟进，两种政策共同推进了我国工程保证担保业务的发展

1.国家层面的政策推广

我国工程保证担保制度在国家层面上的政策推广，按照时间梯度大致可以分为以下几个重要发展阶段:

(1)首次接触阶段

我国的建设工程保证担保制度相对西方国家较晚，直到1991年天津市参与世界银行项目招标时，才首次接触到工程保证担保制度。1996年，美国佛罗里达州立大学张维麟教授向我国建设部提议引进工程保证担保制度。之后，我国建设部委托同济大学丁士昭教授开展对工程保证担保制度的研究1997年，建设部组织了对美国工程保证担保制度的考察。

1998年5月，建设部发布文件《关于1998年建设事业体制改革工作要点》(建法〔1998〕101号)，首次明确提出“逐步建立健全工程索赔制度和担保制度”。

(2)初步探索阶段

1999年，建设部颁布《关于深化建设市场改革的若干意见》，提出建以工程保证担保为主要内容的风险管理制度，并作为我国今后改革政府路督管理建设活动的重要方式，该制度是以经济手段强化工程质量管理的重措施。

2000年，全国建设工作会议把实行工程保证担保制度作为“十五”期间的一项重点工作，要求在“十五”期间取得重大进展。

2001年，建设部颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第二十六条规定:“招标人可以在招标文件中要求投标人提交投标担保。投标担保可以采用投标保函或者投标保证金的方式”;第四十七条规定:“招标文件要求中标人提交履约担保的，中标人应当提交。招标人应当同时向中标人提供工程支付担保”。

在此阶段，从政策文件可以看出国家政府对于工程保证担保制度的重视，但该阶段更侧重于强调保函与保证金的平等地位及相互可替代的作用提供了可以选择工程保证担保的机会，但缺少具体的操作指引。在实际应用中保函使用率较低，仍以保证金为主。

(3)担保试点阶段

2004年8月，建设部发布了《关于在房地产开发项日中推行工程建设合同担保的若于规定》，提出工程建设合同造价在1000万元以上的房地产开发项目要实行工程建设合同担保，并规定“保证人提供的保证方式为一般保证或连带责任保证”。该规定第一次明确了四种担保品种(投标担保、业主工程款支付担保、承包商履约担保和承包商付款担保)的具体要求，并规定了“工程建设合同担保的保证人应是中华人民共和国境内注册的有资格的银行业金融机构、专业担保公司”。

2005年1月，建设部和财政部联合出台了《建设工程质量保证金管理暂行办法》，明确以保证担保方式替代质保金。同年3月，建筑业市场管理司发布《关于印发〈建设部建筑市场管理司2005年工作要点〉的通知》，明确提出“加快推进建设领域信用体系建设，大力推行工程担保制度”，此后连续多年成为建筑市场管理司的年度工作重点。2005年10月，建设部出台了《关于选择深圳、厦门等市作为推行工程担保试点城市的意见》(建市招函〔2005〕73号)(以下简称《试点意见》)，明确选择深圳、厦门、青岛成都、杭州和常州六座城市作为推行工程保证担保试点城市，此后又补充天津加人试点城市。

“该《试点意见》要求，各省、自治区、直辖市也应参照建设部做法，选择并确定本地区的试点城市，加大工程保证担保推行力度，加强指导，总结经验，推动工程保证担保工作的全面开展。

2005年5月，建设部印发了《工程担保合同示范文本(试行)》(建市[2005)74号)。示范文本包含5个委托保证合同和5个保函格式文本，成为我国工程保证担保业务的首批示范试用文本。

2006年3月，建设部在印发的《建设事业“十一五”规划纲要》中提到，要“深化各界对工程担保制度的认识，扩大试点范围，增强防范和化解工程风险的能力。”同年12月，建设部为进一步推进工程保证担保制度，印发了《关于在建设工程项目中进一步推行工程保证担保制度的意见》(建市(2006)326号)的通知，要求积极稳妥推进工程担保试点工作，并要求“各省、自治区、直辖市建设行政主管部门应在2007年3月底前确定本地区的工程担保试点城市或试点项目。”该意见将从事工程担保机构的类型范围进一步拓宽，提到“提供工程担保的保证人可以是在中华人民共和国境内注册的有资格的银行、专业担保公司、保险公司”，首次将保险公司纳入工程保证担保机构的范围中。

2007年10月，五部门联合发布《关于开展建设工程交易中心招标投标工作普查调研的通知》，提出“在加强合同管理、推进信用体系建设和工程担保制度所采取的措施”，工程保证担保制度成为普查调研的重点内容。

在担保试点阶段，建设部对试行的工程领域和城市都做出了要求，提供了担保合同和保函格式范本，对从业机构类型作出了明确要求，并对担保机构提出了指标化的量化需求，增强了工程保证担保制度的可行性和实操性。在各试点城市和试点项目的工程建设领域，工程保证担保开始真正地落地生根，工程保证担保制度开始在各大城市推广。

(4)加速推广和快速发展阶段

2009年1月，住房和城乡建设部发布《关于进一步加强建筑市场监管与服务保障扩大内需投资建设项目质量和效益的通知》(建市(2009]6号)，文件提出“加快推行工程担保制度。各地要加大工程款支付担保和承包商履约担保工作力度，积极培育工程担保市场，加强对担保机构的资信管理，健全担保机构备案、保函保管等制度，有效防止虚假担保等问题。”工程保证担保制度进入加速推广阶段，工程保证担保业务开始了新的发展局面。

2011年9月，财政部出台了《关于开展政府采购信用担保试点工作方案》，首次明确在政府采购中推行信用担保试点，担保品种包括投标担保履约担保和融资担保。该方案的实行，极大地推动了工程保证担保制度在我国政府工程中的应用。

2014年7月，住房和城乡建设部发布的《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市〔2014〕92号)进一步提出:“全面清理涉及工程建设企业的各类保证金、押金等，对于没有法律法规依据的一律取消，积极推行银行保函和诚信担保”“探索从主要依靠资质管理等行政手段实施市场准人，逐步转变为充分发挥社会信用、工程保证担保、保险等市场机制的作用，实现市场优胜劣汰”。文件提出了“全面清理”各类保证金和押金的要求，除了新增工程建设项目，对存量保证金的保函替代做出了进一步的要求，工程保证担保业务在“新增”市场和“存量”市场上获得了快速发展，业务规模急速增加。2016年6月，国务院办公厅发布《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，对保证金的清理和落实提出具体的时间要求:“对取消的保证金各地要于2016年底前退还相关企业”，“并于2017年1月底前将落实情况报送住房城乡建设部、财政部”。

2018年7月，住房和城乡建设部在《关于加快推进实施工程保证担保制度的指导意见(征求意见稿)》中对实施工程保证担保制度重点提出以下工作目标:

① 在依法必须招标的工程项目和民间投资的住宅工程中推行工程履约招保:

②)在房地产开发项目中推行工程款支付担保;

③ 全面推行工程质量保证和农民工工资支付担保；

④ 到 2020年，各类保证金的保函替代率提升 30%；

⑤ 采用最低价中标的工程实行高额履约担保;

⑥ 农民工工资支付保函全部采用见索即付保函；

该文件将工程保证担保制度推广的工作目标进行了量化，进一步提高了推广和执行效率，尤其质量保函和农民工工资支付保函，在这个阶段获得了快速的推广普及和实践应用。

2019年1月，住房和城乡建设部在《关于支持民营建筑企业发展的通知》中明确指出将推行银行保函替代保证金，除投标保证金、履约保证金工程质量保证金和农民工工资保证金外，严禁向民营建筑业企业收取其他保证金。同年6月，六部委联合印发《住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》，文件要求要加快推行投标担保、履约担保、工程质量保证担保和农民工工资支付担保提出推行工程保函替代保证金，到2020年各类保证金的保函替代率明显提升。支持银行业金融机构、工程担保公司、保险机构作为工程担保保证人开展工程担保业务。

2021年1月，住房和城乡建设部发出“关于印发《工程保函示范文本》的通知”(建市〔2021〕11号)，要求自2021年3月1日起执行《工程保函示范文本》，原《工程担保合同示范文本(试行)》(建市(2005〕74号)同时废止。新的示范文本根据当前工程保证担保业务的实际应用情况，把投保函、履约保函、预付款保函和支付保函以“独立”“非独立”性质作为区分，明确了8种保函格式。

2022年1月，住房和城乡建设部发布《“十四五”建筑业发展规划》提出，“加快推行投标担保、履约担保、工程质量保证担保和农民工工资支付担保，提升各类保证金的保函替代率。加快推行银行保函制度，探索工程担保公司保函和工程保证保险。落实建设单位工程款支付担保制度。大力推行电子保函，研究制定保函示范文本和电子保函数据标准，加大保函信息公开力度。”该规划在新形势下，对工程保证担保的产品形式提出了新要求，并明确提出大力推行“电子保函”，我国工程保证担保进入了数字化时代

2.地方政策的推广

在国家积极推广工程保证担保的大背景下，各省市结合自身区域发展情况，陆续配套出台了相应的推广政策，致力于减轻施工企业压力，促进行业信用机制的完善和工程保证担保市场的发展。